2008 р. Суддя Закурін М. К."Проблеми та перспективи правового регулювання земельних відносин та застосування земельного законодавства при вирішенні справ, пов'язаних з укладанням договорів оренди землі"

 Закурін М. К.,

заступник голови господарського суду Херсонської області

ПРОБЛЕМИ ТА ПЕРСПЕКТИВИ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ

ЗЕМЕЛЬНИХ ВІДНОСИН ТА ЗАСТОСУВАННЯ ЗЕМЕЛЬНОГО

ЗАКОНОДАВСТВА ПРИ ВИРІШЕННІ СПРАВ, ПОВ'ЯЗАНИХ

З УКЛАДАННЯМ   ДОГОВОРІВ ОРЕНДИ ЗЕМЛІ

Проблеми щодо права власності на землю та землекористування завжди гостро стояли перед українським суспільством. Саме питання про те, хто матиме повноваження на володіння, користування та розпо­рядження землею, було стрижнем у відносинах між державою і народом на всіх державотворчих етапах.

З прийняттям останніх законодавчих актів у сфері регулювання земельних правовідносин визначилися основні титули власності, постій­ного та тимчасового користування землею, запроваджено ринок землі, що є суттєвими новелами у розвитку земельних відносин. На їх реалізацію прийнято понад 300 правових актів, проте, як показує судова практика, цей блок прийнятих норм не вирішує повністю всіх проблем у взаємо­відносинах між суб'єктами. Залишається досить велика кількість прогалин у законодавстві, які потребують вирішення вже сьогодні, без їх відкла­дення на інший термін.

Безпосередньо основними законодавчими актами, що регулюють пи­тання оренди земельних ділянок, є Земельний, Господарський та Бюд­жетний кодекси України, Закони України „Про місцеве самоврядування в Україні", „Про оренду землі", „Про оцінку землі", „Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність"    тощо.

1 січня 2002 року набрав чинності Земельний кодекс України, який ознаменував початок нового етапу земельної реформи, принципово новий рубіж розвитку земельних відносин. Він, у порівнянні із Земельним кодексом 1992 року, містить положення, які є новими для регулювання відносин права власності та землекористування.

В той же час аналіз практичних ситуацій, що склалися у застосуванні норм цього Кодексу щодо безпосередньої оренди земельних ділянок, свідчить про недосконалість деяких його положень, котрі потребують загального вивчення та надання відповідних рекомендацій із застосу­вання.

Основними з них є відсутність чітких матеріально-правових і проце­суальних гарантій зміни юридичного титулу права постійного користу­вання земельною ділянкою на право власності чи оренди. Масовий ха­рактер носять  проблеми  щодо довільного тлумачення безапеляційних прав органів місцевого самоврядування щодо надання земельних ділянок в оренду під забудову.

Непоодинокими є випадки відсутності можливості на продаж земель у власність суб'єктам господарювання під об'єктами, які були збудовані в попередні часи при оформленні землекористування за діючим на той час законодавством, через відсутність технічної документації по розме­жуванню земель між населеними пунктами.

З цього приводу слід також виокремити загальну проблему земель­ного титулу - тимчасового користування землею - з точки зору його не­обхідності у випадку надання земельної ділянки в оренду під забудову нерухомого майна.

Процедура розпорядження земельними ділянками, що належать територіальним громадам, відповідно до чинного законодавства, вкрай заплутана та непрозора. Ця ситуація існує через недосконало сфор­мульовані норми Земельного кодексу та Закону України „Про оренду землі". Так, незрозуміла правова конструкція статті 120 ЗК України взагалі позбавляє чіткого визначення наявності права у власника нерухомості та одночасно такого обов'язку власника землі на отримання передачу земельної ділянки, на якій вона споруджена, у власність або користування. Надання органам місцевого самоврядування права на суб'єктивний підхід при вирішенні саме такого питання на практиці по­роджують зловживання правом та обмежують власника нерухомості на отримання земельної ділянки в користування або у власність.

Ще однією проблемою, яка існує в сфері землекористування, є суб'єктивність органів місцевого самоврядування у визначенні строків оренди земельної ділянки. Ці строки можуть встановлюватися взагалі індивідуально для конкретного суб'єкта, залежно від тих чи інших об­ставин, які не пов'язані з господарською діяльністю.

Переходячи до фактичного аналізу правових приписів порядку передачі земельних ділянок в оренду, звернемося до статті 16 Закону України „Про оренду землі", за якою особа, котра бажає отримати земельну ділянку в оренду із земель державної або комунальної власності, подає до відповідного органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування за місцем розташування земельної ділянки заяву (клопотання). Розгляд заяви (клопотання) і надання земельної ділянки в оренду проводяться у порядку, встановленому Земельним кодексом України.

У свою чергу, статтею 124 ЗК України лише частково окреслено такий порядок. Так, в ній зазначено, що: передача ділянок в оренду відбувається за рішенням органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування шляхом укладення договору оренди; передача земельної ділянки в оренду під забудову або із зміною їх цільового призначення здійснюється за проектами відведення в порядку, визначеному статтями 118 та 123 цього ж Кодексу.

При розгляді земельних справ найбільше проблемних питань виникає у спорах, які пов'язані з укладенням договорів оренди землі.

Так, згідно зі статтею 123 ЗК України, юридична особа, зацікавлена в одержанні земельної ділянки у користування із земель державної або комунальної власності, звертається з відповідним клопотанням до відпо­відної державної адміністрації або місцевої ради. До клопотання про відведення земельної ділянки додаються матеріали, передбачені частиною п'ятнадцятою статті 151 цього Кодексу документи, що обґрунтовують її розмір, призначення та місце розташування. Відповідна адміністрація або рада розглядає клопотання у місячний строк і дає згоду на розроб­лення проекту відведення земельної ділянки. Відмову органів місцевого самоврядування або органів виконавчої влади у наданні земельної ділянки в користування або залишення клопотання без розгляду в установлений строк може бути оскаржено в судовому порядку. Рішення про відмову у наданні земельної ділянки в користування має містити мотивовані пояс­нення з посиланням на відповідні положення нормативно-правових актів, затвердженої містобудівної документації та документації із землеустрою.

Названа стаття Земельного кодексу лише на перший погляд встанов­лює порядок та строки вирішення питання про оренду землі. Так, відсут­ність в цій статті (та й у всьому Кодексі) конкретного способу захисту при порушенні органами місцевого самоврядування або органами виконавчої влади такого строку або взагалі ігнорування обов'язку щодо прийняття негативного для ініціатора оренди рішення нівелює його право на судовий захист.

Як вказано вище, відмова органів місцевого самоврядування або органів виконавчої влади у наданні земельної ділянки в користування або залишення клопотання без розгляду в установлений строк може бути оскаржено в судовому порядку. При цьому в статті не зазначено, яким саме способом оскаржується така відмова: чи то визнанням бездіяльності таких органів незаконною; чи то спонуканням до прийняття рішення. Проте і в першому, і в другому випадках порушені права особи в кінцевому підсумку не поновлюються, оскільки існує реальна загроза повторної бездіяльності або прийняття негативного рішення зазначеними вище органами. У випадку подальшого оскарження самого негативного рішення та визнання його судом недійсним, відсутня ймовірність прийняття в подальшому позитивного рішення про передачу земельної ділянки в оренду.

На наш погляд, реальним виходом із цієї ситуації було б встановлення норми, яка є аналогічною положенням статті частини 17 статті 151 ЗК України, за якою у разі задоволення позову щодо оскарження відмови власника землі або землекористувача, сільської, селищної міської ради, органів державної влади у погодженні місця розташування об'єкта рішення суду є підставою для розробки проекту відведення земельної ділянки.

Наступною проблемою після отримання позитивного рішення про надання згоди на розроблення проекту відведення земельної ділянки є умовний другий етап на шляху до укладення договору оренди земельної ділянки. А саме, відповідно до частини 6 статті 123 Земельного кодексу, проект відведення земельної ділянки погоджується із землекористувачем, органом по земельних ресурсах, природоохоронним і санітарно-епідеміо­логічним органами, органами архітектури та охорони культурної спад­щини і після одержання висновку державної землевпорядної експертизи по об'єктах, які їй підлягають, подається до відповідної державної адмі­ністрації або сільської, селищної, міської ради, які розглядають його у місячний строк і в межах своїх повноважень, визначених цим Кодексом, приймають рішення про надання земельної ділянки.

На цьому етапі існує правова неврегульованість оскарження дій сусідніх землекористувачів, які невмотивовано або з певними власними інтересами відмовляють ініціатору оренди у погодженні акту розме­жування земельної ділянки. Як приклад можна навести одну із справ господарського суду Херсонської області, за якою розглянуто спір про спонукання до підписання акту розмежування земельної ділянки. При розгляді справи суд зіткнувся з проблемою законодавчого зобов'язання на підписання такого акту в примусовому порядку, тобто як існуючого обов'язку щодо підписання сусідніми землекористувачами актів розмежу­вання земельних ділянок. В цьому випадку слід зазначити, що діючим законодавством не встановлено порядку вирішення таких спорів та одночасно критеріїв оцінки розмірів земельних ділянок та їх меж, необ­хідних для передачі в оренду її ініціатору.

Аналогічна проблема щодо оскарження дій щодо прийняття або не­прийняття рішення про безпосереднє затвердження проекту відведення земельної ділянки існує і на другому етапі отримання землі в оренду, порядок вирішення якої наведено вище.

Нині існує більш проблемне питання - це питання розмежування процесуальної юрисдикції при захисті порушених прав при укладанні договорів оренди землі.

Так, рекомендаціями президії Вищого господарського суду України № 04-5/120 від 27.06.2007 р. „Про деякі питання підвідомчості і під­судності справ господарським судам" було проведене певне визначення застосування господарського процесу при розгляді справ, пов'язаних із землекористуванням. Пунктом 15 рекомендацій визначено, що госпо­дарські суди розглядають справи у спорах, що виникають із земельних відносин, в яких беруть участь суб'єкти господарської діяльності, оскільки земля є об'єктом цивільних прав і обов'язків та використовується у господарській діяльності на підставі цивільно-правових угод. В пункті 5.3 Рекомендацій роз'яснено, що до компетенції господарських судів не належить розгляд справ у спорах про оскарження рішень (нормативно-правових актів чи актів індивідуальної дії), ухвалених органом владних повноважень, яким останній зобов'язує суб'єкта господарювання вчинити певні дії, утриматись від вчинення певних дій або нести відповідальність, за умови,  що оскаржуваний акт, згідно із законодавством України, є обов'язковим для виконання.

Між тим,  переглядаючи справи в апеляційному порядку,  деякі адміністративні суди дотримуються іншої думки, вказуючи, що рішення органів владних повноважень, в тому числі із земельних питань, які не мають ознак публічності та направлені на встановлення цивільного права, яке витікає із земельних відносин, не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства. При цьому таку власну позицію вони підтверджують практикою Верховного Суду України при вирішенні конкретних справ (для прикладу, викладеною у Віснику Верховного Суду України № 6 (82) 2007, а. 15).

У судовій практиці постало також питання законності подальшого права користування земельними ділянками суб'єктами господарювання, які побудували на орендованих земельних ділянках капітальні будівлі і споруди. Це питання виникає тоді, коли органи місцевого самовряду­вання, уповноважені здійснювати розпорядження землями комунальної власності, укладають договори оренди земельних ділянок для будівництва капітальних будівель і споруд на короткий термін - два, три роки. В таких випадках після закінчення строку оренди орендар стикається з юридичною проблемою продовження (переукладення) договору оренди на новий термін. У такому випадку процедура надання земельної ділянки в оренду повторюється знову, як і в першому випадку, а крім того, взагалі подальша "доля" орендаря з його власністю на будівлю "знаходиться в руках" орендодавця, який може відмовити орендарю в продовженні дії договору оренди земельної ділянки.

З цього приводу констатуємо, що земельне законодавство не перед­бачає право користування земельною ділянкою після закінчення строку договору оренди при знаходженні на цій ділянці споруд, що належать орендареві (незалежно від їх характеристики). В аспекті вирішення таких спорів суди застосовують положення статті 41 Конституції України та статей 2 і 4 Закону України „Про власність" з огляду на неможливість здійснення прав юридичних та фізичних осіб як власників побудованих на спірних земельних ділянках споруд без встановлення права на користування земельними ділянками.

Вказане свідчить про те, що на законодавчому рівні необхідно більш чітко встановити право на користування земельними ділянками для можливості здійснення прав володіння, користування та розпорядження належними суб'єктам господарювання будівлями, спорудами на цих земельних ділянках протягом існування таких будівель і споруд.

Проблемним є також питання, котре виникає при застосуванні статті 33 Закону України „Про оренду землі", відповідно до частини 3 якої, у разі, якщо орендар продовжує користуватися земельною ділянкою після закінчення строку договору оренди, то за відсутності письмових заперечень орендодавця протягом одного місяця після закінчення строку договору він підлягає поновленню на той самий строк і на тих самих умовах, які були передбачені договором.

У цьому випадку проблемою є самі підстави відмови орендодавця від подальшої оренди. Так, органи місцевого самоврядування вказують на „недоцільність" подальшої оренди, не пояснюючи орендарю смислове наповнення такого терміну з точки зору причини недоцільності.

В інших випадках підставою для відмови у продовженні оренди земельної ділянки зазначається факт її передачі іншим суб'єктам гос­подарювання на більш вигідних для орендодавця умовах, які не дово­дяться до попереднього орендаря.

Вирішуючи такі спори, судді вдаються до аналізу вказаних підстав, що, з однієї сторони, є втручанням в діяльність органів місцевого самоврядування, а з іншої - захистом інтересів суб'єктів господарю­вання з точки зору конституційних засад судочинства (стаття 129 Конституції України).

Правовою проблемою, котра потребує нагального вирішення, є положення частини 2 згаданої вище статті 120 Земельного кодексу. Так, відповідно до неї, якщо житловий будинок, будівля або споруда розміщені на земельній ділянці, наданій у користування, то в разі їх відчуження до набувача переходить право користування тією частиною земельної ділянки, на якій вони розміщені, та частиною ділянки, яка необхідна для їх обслуговування.

Відповідно постає питання про визначення розміру земельної ділянки, на якій розміщені декілька придбаних будівель, які в своїй сукупності складають певний майновий комплекс. З цього приводу також слід зазначити, що статтею 120 ЗК України взагалі не передбачено можливості переходу прав на землю у випадку продажу будівель і споруд, які скла­дають майновий комплекс.

Якщо термін „розміщення", який використовується в цій статті, сприймати лише як периметр будівлі, то питання отримання в користу­вання або у власність земельної ділянки, яка межує з придбаними об'єктами та складає якусь територію, наприклад підприємства, взагалі  є проблематичним з огляду на суб'єктивний підхід органів місцевого самоврядування.

Не менш актуальними є проблеми, котрі виникли при вирішенні спорів про визнання дійсними договорів оренди земельних ділянок та їх купівлі-продажу на підставі статті 220 ЦК України.

Вказаною статтею передбачено, що в разі домовленості сторін щодо усіх істотних умов договору, що підтверджується письмовими доказами, і відбулося повне або часткове виконання договору, але одна із сторін ухилилася від його нотаріального посвідчення, суд може визнати такий договір дійсним. У цьому разі наступне нотаріальне посвідчення договору не вимагається.

Ці позови пов'язані у всіх випадках з відмовою землевласників від нотаріального посвідчення договорів купівлі-продажу та оренди земель­них ділянок (як передбачено статтями 657 ЦК України та 14 Закону України „Про оренду землі"). Причинами таких відмов є відсутність у них державного акта на землю, котрий підтверджував би права землеко­ристування на ту земельну ділянку, котра є предметом подальшої купівлі-продажу.

Правовими підставами для задоволення позовних вимог за такими спорами є положення статей 13 і 14 Конституції України, відповідно до яких земля є об'єктом права власності українського народу, від імені якого це право здійснюють органи державної влади і органи місцевого самоврядування в межах наданих їм повноважень. За статтею 126 ЗК України, право власності на земельну ділянку і право постійного кори­стування земельною ділянкою посвідчується державними актами. З цього випливає, що право землевласника треба підтвердити лише одним документом - державним актом на землю. Проте, через законодавчу невизначеність, в жодного землевласника (йдеться про органи місцевого самоврядування, котрі діють на підставі статті 12 ЗК України, та органів виконавчої влади, котрі діють на підставі положень пункту 10 Перехідних положень ЗК України) немає таких державних актів.

Вирішення перелічених проблемних питань саме на законодавчому рівні є єдиноможливим шляхом, оскільки застосування на практиці по­ложень рекомендації вищий судових інстанцій не дає бажаного результату через невиконання їх суддями судів усіх   без винятку рівнів. 

Вісник господарського судочинства