Пригуза П. Д.,
ПРОБЛЕМИ СУДОВОГО ІМУНІТЕТУ ВІД БАНКРУТСТВА
ПІДПРИЄМСТВ – ОБ'ЄКТІВ ПРАВА КОМУНАЛЬНОЇ ВЛАСНОСТІ
Загальне коло повноважень рад органів місцевого самоврядування, далі місцеві ради, Ради, врегулювано Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні”, який встановлює права Рад будь-якого рівня органу місцевого самоврядування: села, селища, міста, а також районних та обласних рад - органів місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст.
У відповідності до п.1 та п.8 ст.5 Закону України «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом», далі Закон про банкрутство, провадження у справах про банкрутство регулюється цим Законом, Господарським процесуальним кодексом України, іншими законодавчими актами України. Положення цього Закону не застосовуються до юридичних осіб - підприємств, що є об'єктами права комунальної власності, якщо стосовно них виключно на пленарному засіданні відповідної ради органів місцевого самоврядування прийняті рішення щодо цього.
Правовий інститут рішення Ради про незастосування Закону про банкрутство далі ми будемо називати також правом місцевої ради на уведення (встановлення) для комунальних підприємств імунітету від судових процедур банкрутства (право на судовий імунітет).
В науковій та спеціальній літературі загальній темі правового положення кредиторів приділяли увагу такі автори як Поляков Б.М., Гусак М.Б., Притика Д.М., Джунь В.В., Устименко В., Джабраілов Р.та інші науковці і практики. Однак правове положення кредиторів відсутнього боржника окремо не достатньо розглядалося, тим більше з огляду на права людини.
Ця стаття присвячується дослідженню проблем застосування права на уведення судового імунітету місцевими радами для своїх підприємств з метою визначення правової природи і суті права місцевих рад, правового положення кредиторів для вдосконалення законодавства та судової практики.
Дане дослідження ми проведемо на прикладі із судової практики щодо об’єкта права комунальної власності м.Херсона - Комунального підприємства “Міське дорожнє управління”, далі КП. Зазначений приклад за своїми фактичними обставинами та юридичними рішеннями узагальнює у собі велику кількість конкретних судових справ, що розглядаються господарськими судами України та показує еволюцію розвитку і використання Радами права на судовий імунітет.
Новий погляд на теоретичні та практичні
стандарти застосування права неспроможності
З гідно із Законом від 17 липня 1997 року N 475/97-ВР "Про ратифікацію Конвенції про захист прав і основних свобод людини 1950 року, Протоколу N 1 та протоколів NN 2, 4, 7 та 11 до Конвенції" Україна повністю визнає обов'язковою і без укладення спеціальної угоди юрисдикцію Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції. Відповідно до ст.9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою, є частиною законодавства України.
Відповідно до ч. 1 ст. 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини та основоположних свобод і практику Європейського суду з прав людини як джерело права. З огляду на це, на нашу думку, положення Закону про банкрутство, що стосуються права органів місцевого самоврядування (відповідних місцевих рад) приймати рішення про незастосування Закону про банкрутство до підприємств комунальної власності, в тому числі відсутніх боржників, слід розглядати під призмою тих засад, які встановлені і застосовуються Європейським судом з прав людини при тлумаченні Конвенції.
Відповідне національне законодавство і практика
1. Згідно ст.41 Конституції України кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності. Ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності. Право приватної власності є непорушним.
Використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства.
2. Право на уведення судового імунітету передбачене ч.8 ст.5 Закону про банкрутство.
3. У зв’язку із неоднозначним застосуванням судами України положень ч.8 ст.5 Закону про банкрутство зазначена норма стала предметом розгляду у Конституційному Суді України (КСУ), який дав їй офіційне тлумачення у Рішенні у справі № 1-14/2007 від 20.06.2007 року за № 5-рп/2007 за конституційним зверненням відкритого акціонерного товариства "Кіровоградобленерго" про офіційне тлумачення положень частини восьмої статті 5 Закону України "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом", по справі щодо кредиторів підприємств комунальної форми власності.
4. Основну увагу ми надамо суті рішення КСУ, а не його резолютивній частині. КСУ, аналізуючи положення ч.8 ст.5 Закону, наголосив, що комунальні унітарні підприємства, щодо яких Радами приймаються рішення, є суб'єктами господарювання, які надають життєво необхідні послуги населенню, і в основу їх діяльності покладені інтереси територіальної громади.
5.Методологія дослідження, яка застосована КСУ, змушує нас зробити основний висновок, що право місцевих рад щодо встановлення імунітету від судових процедур банкрутства не є необмеженим. Таке право місцевих рад розповсюджується не на будь-яке майно, а обмежується лише певними об`єктами права власності. Такими об`єктами є лише ПІДПРИЄМСТВА. При цьому не усякі підприємства.
По-перше, об’єкт права власності повинен бути не просто юридичною особою, але має бути підприємством. Тобто, юридична особа повинна відповідати господарсько-правовому визначенню поняття підприємства як суб’єкта господарювання.
По-друге, підприємство повинно бути унітарним.
По-третє, підприємство має виконувати роботи та надавати послуги, які є необхідними для задоволення потреб територіальної громади.
Таким чином, норма щодо права на встановлення Радою судового імунітету, яка міститься в Законі про банкрутство є загальною нормою. Законодавець цією нормою не сам безпосередньо обмежує права кредиторів підприємств комунальної власності. Законодавець встановлює особливість застосування права для підприємств окремої форми власності, згідно якої це право передається (делегується) органам місцевого самоврядування. Рішення місцевої ради, таким чином, щодо конкретного підприємства комунальної власності є законом місцевого значення. Інакше кажучи, якщо для державних казенних підприємств законодавець встановив пряму норму, що вони не є суб’єктами банкрутства, то для встановлення такого же статусу для комунальних підприємств він (законодавець) поклався на власний розсуд місцевої ради як органу місцевої влади, що представляє інтереси територіальної громади.
Але при реалізації свого права на судовий імунітет щодо певної юридичної особи – об’єкта права комунальної власності, місцева рада завжди повинна діяти конкретно. Засади, якими місцева рада повинна керуватися при встановленні судового імунітету, визначені законодавством України. Конституційний суд України, узагальнюючи принципи відбору місцевою радою комунальних підприємств – претендентів на встановлення судового імунітету, окремо підкреслив, що місцева рада повинна діяти розмірно і справедливо по відношенню до кредиторів комунального підприємства.
Якщо місцева рада при прийнятті рішення про встановлення імунітету не керувалася зазначеними принципами, це може свідчити про зловживання правом.
Висновок. Для місцевих рад ч.8 ст.5 Закону про банкрутство закріплює делеговане їм Верховною Радою України право на пленарному засіданні приймати обов’язкове для виконання на території Ради рішення про уведення судового імунітету від процедур банкрутства для окремих підприємств права комунальної власності, які виконують роботи та надають послуги, що є необхідними для задоволення потреб територіальної громади.
Фактичні обставини здійснення права на встановлення імунітету
Прийняття Радою рішення робить підприємство комунальної власності таким, що воно перестає бути суб’єктом банкрутства.
КП рішенням місцевої ради від 11.07.2000р. було включене до переліку підприємств, щодо яких не застосовуються положення Закону про банкрутство.
Пізніше, рішенням місцевої ради від 04.03.2004р. КП виключено із зазначеного переліку, в результаті чого підприємству було поновлено статус суб’єкта банкрутства. Виключення КП із переліку надало можливість кредитору ДПІ у м.Херсоні звернутись до суду з заявою про порушення відносно боржника справи про банкрутство, яка порушена ухвалою від 22.03.2004р. Заборгованість перед бюджетами усіх рівнів з податків і зборів (обов’язкових платежів) боржником не сплачувалась з 2000 року. При розгляді справи про банкрутство судом встановлено, що в період знаходження боржника у правовому режимі імунітету від судових процедур банкрутства майнові активи КП були передані органами Ради в оренду приватним юридичним і фізичним особам-підприємцям, господарська діяльність цього КП припинена, керівник КП і трудовий колектив відсутні, а Рада не приймала буд-яких рішень щодо віновлення його платоспроможності. Юридична доля КП як юридичної особи та його пасивів (боргів перед кредиторами, у тому числі по заробітній платі) радою не вирішувалася. Постановою суду від 26.10.2004р. КП було визнано банкрутом та призначений ліквідатор.
Ліквідатор у межах своїх повноважень встановлював активи боржника, витребовував майно від орендарів, включав активи до ліквідаційної маси, продавав їх та задовольняв вимоги кредиторів. В період здійснення ліквідаційної процедури щодо КП місцева рада 24.02.2006 року прийняла нове рішення, яким знову включила КП до переліку підприємств, до яких не застосовуються положення Закону про банкрутство.
Отже, Рада скористалася наданим їй законом правом судового імунітету, і увела його для юридичної особи, яка у розумінні Закону про банкрутство є відсутнім боржником.
Судове оскарження права
на встановлення судового імунітету від процедур банкрутства
1. Рада, таким чином, вважаючи, що підприємство знову перестало бути суб’єктом банкрутства, заявила до господарського суду клопотання про припинення справи про банкрутство. Господарським судом клопотання було задоволено і провадження у справі про банкрутство припинено ухвалою від 16.10.2007р.
2. Кредитором у справі про банкрутство оскаржено ухвалу до апеляційної судової інстанції. В обґрунтування своїх доводів кредитор посилався на те, що він раніше звертався до державної виконавчої служби за стягненням боргу на підставі виконавчого документу, але виконання не отримав у зв’язку із тим, що виконавцем не знайдено керівних органів та майна боржника. Кредитор вважав, що припинення провадження у справі позбавляє його можливості у встановленому законом порядку отримати належне йому майно, яким є грошові кошти.
3 Суд апеляційної інстанції, як і суд першої інстанції, зазначив, що на боржника поширюється дія ч.8 ст.5 Закону про банкрутство незалежно від того, коли було прийняте рішення місцевою радою - до чи після порушення справи про банкрутство і послався також на Рішення КСУ у справі №1-14/2007 від 20.06.2007р., вказавши, що провадження у справі підлягає безумовному припиненню.
4. Окремо від справи про банкрутство ліквідатор від імені КП також звернувся до суду з адміністративним позовом про скасування рішення місцевої ради від 24.02.2006 року про доповнення переліку комунальних підприємств, відносно яких не застосовуються положення Закону про банкрутство. Господарський суд в адміністративній справі постановою від 23.05.2006р. відмовив у задоволенні позову. Апеляційна інстанція залишила рішення місцевого суду без змін.
Однак, відмовляючи у адміністративному позові господарський суд дослідив господарсько-правовий стан комунального підприємства-боржника та умови встановлення Радою щодо нього судового імунітету. Суд вказав, на невідповідність мети прийняття рішення Радою тим завданням, які визначаються законом для неспроможних підприємств, - відновленню платоспроможності боржника, оскільки питання щодо відновлення платоспроможності боржника Радою та її органами взагалі не розглядалося. Також, суд зазначив, що оскаржуване рішення Ради не можна вважати обґрунтованим та безстороннім, оскаржуване рішення прийняте не своєчасно, тобто протягом строку, який не є розумним (через два роки після постанови суду про визнання боржника банкрутом, продажу частини майна і задоволення вимог частини кредиторів).
Межі судового контролю права на уведення імунітету,
фактичні та за законодавством України
1 . Апеляційні скарги кредитора та ліквідатора на відповідні рішення суду щодо КП були залишені без задоволення. Суд апеляційної інстанції, як і суд першої інстанції, виходили лише із самого факту прийняття Радою рішення, яким для боржника уведено імунітет від процедур банкрутства. Суди виходили з того, що на боржника поширюється дія ч.8 статті 5 Закону про банкрутство та висновки Рішення КСУ у справі №1-14/2007 від 20.06.2007р., згідно яких провадження у справі підлягає безумовному припиненню незалежно від того, коли було прийняте рішення місцевою радою - до чи після порушення справи про банкрутство.
2. Суди, не досліджували мотивів і мети прийняття місцевою радою рішення про уведення судового імунітету щодо підприємства – боржника. Суди не звернули уваги та не надали відповідної оцінки доводам кредитора про відсутність керівних органів та майна у боржника і припинення ним господарської діяльності. Не отримало судової оцінки також твердження кредитора про протиправне позбавлення його власності, на яку він претендував як кредитор підприємства-боржника.
3. Отже, суди розглядали лише суто формальні (зовнішні) аспекти законності здійснення права на уведення імунітету від судових процедур банкрутства для комунального підприємства. Суди не поглиблювалися у суть права, яке в дійсності надане законом місцевій раді.
Але ж законність, як зазначав КСУ, не завжди відповідає засадам справедливості і не завжди те, що зовні виглядає законним є правильним і відповідає суті права. Так, у п.4.1 у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 69 Кримінального кодексу України (справа про призначення судом більш м'якого покарання) від 02.11.2004 року за №15-рп/2004, справа N 1-33/2004,КСУ вказує, що верховенство права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема у закони, які за своїм змістом мають бути проникнуті передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо. КСУ підкреслює, що таке розуміння права не дає підстав для його ототожнення із законом, який іноді може бути й несправедливим, у тому числі обмежувати свободу та рівність особи.
4. Як показав КСУ, суди повинні поглибити свій контроль, з тим щоб застосування згаданого права на судовий імунітет не здійснювалося місцевою радою з метою, що не відповідає інтересам територіальної громади і не становило будь-якого зловживання владою.
Для судового контролю рішень місцевих рад ми повинні розуміти сутність самого права, яким наділена Рада для вирішення зазначеного питання. Спосіб реалізації публічної (тобто з боку держави і місцевого самоврядування) влади, за яким відповідний суб'єкт влади (орган чи посадова особа) застосовує надані йому в межах закону повноваження на власний розсуд, без необхідності узгодження у будь-якій формі своїх дій з іншими суб'єктами права називаються дискреційними. Поняття «дискреційна влада» має походження від французького discretionnaіre - залежний від власного розсуду. Наприклад, за Конституцією України глава держави має право призначати окремих посадових осіб лише за згодою ВР України, а інших - без такої згоди, тобто дискреційно. Оскільки рішення місцевих рад щодо уведення імунітету для підприємств комунальної власності носять дискреційний характер, то постає необхідність визначити межі, в яких місцева рада може діяти на власний розсуд.
Право на уведення імунітету від судових процедур банкрутства щодо підприємств комунальної власності є підконтрольним судовій владі на підставі принципів, які закріплені у ст.124 Конституції України, відповідно до яких правосуддя в Україні здійснюється виключно судами, а юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі.
5. Так, наприклад, відповідно до ст.2 Кодексу адміністративного судочинства (КАС) України визначено завдання адміністративного судочинства, якими є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування.
Виходячи із компетенції, яку має адміністративний суд при розгляді справи він може визначити якою була мета прийняття рішення, яким був розсуд місцевої ради при визначенні конкретного комунального підприємства як такого, що потребує встановлення імунітету від судових процедур неспроможності та банкрутства, наскільки місцева рада добросовісно використала свої повноваження. Безумовно, при такій глибині дослідження дій місцевої ради, суду повинні бути надані обґрунтування рішення про здійснення цього права, що має бути викладене в письмовій формі і включати перелік правових і фактичних підстав для винесення такого рішення місцевою радою.
Зміст зазначеної норми КАС України вказує на те, що законодавець, встановлюючи компетенцію адміністративного суду, максимально врахував вимоги Конвенції щодо захисту прав та основоположних свобод.
6. Виконуючи свої дискреційні повноваження щодо прийняття рішення про встановлення імунітету для підприємства комунальної власності місцева рада дійсно має діяти на свій розсуд, але межі цього розсуду завжди мають певні рамки (кордони) за якими цей розсуд перетворюється на свавілля. Вільний розсуд стосується тільки права вибору місцевою радою того підприємства, яке потребує захисту від процедур банкрутства в інтересах населення села, селища, міста (водопостачання, опалення, вивезення сміття та відходів тощо). Тобто, вільний розсуд обмежується правом місцевої ради, яке в загальних рисах визначене у статті 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Так, при визначенні поняття "право комунальної власності" законодавець зазначає, що це - право територіальної громади володіти, доцільно, економно, ефективно користуватися та розпоряджатися на свій розсуд і в своїх інтересах майном, що належить їй, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування.
7. Господарський суд при розгляді справи про банкрутство відповідно до ч.1 ст.5 Закону про банкрутство керується цим Законом, ГПК України та іншими законодавчими актами України. Норми Закону про банкрутство та ГПК України прямо не встановлюють право господарського суду при розгляді справи про банкрутство здійснювати судовий контроль у межах, який, наприклад, визначений статтею 2 КАС України.
В той же час, на нашу думку, положення ст.4 ГПК України не звужують межі судового контролю при здійсненні правосуддя у справах господарських та у справах про банкрутство.
Таким чином, наведені вище аргументи приводять нас до висновку, що господасрький суд при розгляді заяви (клопотання) місцевої ради про припинення провадження у справі про банкрутство на підставі рішення місцевої ради про незастосування до підприємства комунальної власності положень Закону про банкрутство, зобов’язаний перевірити межі власного розсуду місцевої ради при прийнятті такого рішення та визначити, чи відповідає цей акт законодавству для його застосування у даній справі.
8. Господарський суд, вирішуючи питання про припинення провадження у справі про банкрутство повинен з’ясувати, чи прийняте рішення Радою: 1)на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
9. Господарський суд, таким чином, має власну компетенцію, яка ніяким чином не менше (не вужче) компетенції адміністративних судів. Всю повноту повноважень суду необхідно використати, оскільки того потребують права та інтереси кредиторів у справі про банкрутство. З позицій принципу верховенства права також потребує глибокого контролю і використання права місцевою радою.
Для місцевої ради, таким чином, господарсько-правова характеристика юридичної особи як підприємства має бути не елементом аргументації а фактом. В основу рішення про незастосування положень Закону про банкрутство до конкретного підприємства місцева рада повинна покласти конкретні факти.
Також, лише доведений у господарському суді при розгляді справи про банкрутство факт, що юридична особа комунальної власності є підприємством, яке діє в інтересах територіальної громади, безпосередньо володіє та доцільно, економно і ефективно використовує майно, що передано йому (підприємству) місцевою радою, може мати юридичне значення і бути прийнятим судом як підстава для припинення провадження у справі.
Встановивши при розгляді клопотання (заяви) місцевої ради про припинення справи про банкрутство, що підприємство-боржник не звітує до ДПІ, не здійснює господарської діяльності, відсутні керівні органи боржника та інші подібні фактичні обставини, господарський суд зобов’язаний відмовити у задоволенні такого клопотання. Розгляд справи про банкрутство такого комунального підприємства повинен бути продовжений. При цьому, активи боржника, які встановлені у ст.26 Закону про банкрутство повинні бути передані до місцевої ради, а інші активи – включені до ліквідаційної маси.
Очевидно, що наведені обставини з КП «Міське дорожнє управління» вказують на те, що підприємства як суб’єкта господарського права - немає. В наявності є лише юридична особа, яка зареєстрована в ЄДР, але яку не можна вважати підприємством у господарсько-правовому розумінні. Більше того, ця юридична особа взагалі не надає будь-яких послуг і не виконує будь-яких робіт, не говорячи про задоволення потреб територіальної (місцевої) громади. Також, є очевидним, що фактично місцева рада використовує реєстраційні (статутні) документи юридичної особи для подовження відносин по використанню активів цієї юридичної особи іншими особами.
У викладених обставинах та їх аналізі висвітлено, що рішення ради по-перше, не відповідає меті, яка встановлена ч.8 ст.5 Закону про банкрутство, по-друге, розсуд місцевої ради був направлений лише на те, щоби вивести майнові активи юридичної особи-боржника із ліквідаційної маси, по-третє, місцевою радою використано надане їй законом право в інтересах осіб які фактично володіють активами боржника (орендарів), з метою надання їм можливості в подальшому користуватися комунальним майном.
Наслідки здійснення права
на імунітет від судових процедур банкрутства
Кредитори комунальних підприємств, при припиненні боржником розрахунків, відповідно до законодавства можуть звернутися за захистом свого права до суду, отримати виконавчий документ та через державну виконавчу службу отримати задоволення.
Інше право кредиторів на судовий захист передбачено Законом про банкрутство, відповідно до якого кредитори можуть отримати часткове або повне задоволення своїх грошових вимог у процедурах банкрутства.
Практика показує, що об’єкти рухомого і нерухомого майна, які формально зареєстровані за юридичною особою-боржником, але фактично передані місцевою радою в оренду третім особам, у подальшому приватизуються (викуповуються) орендарями, а також вибувають із комунальної власності у інший спосіб.
Отже, повноваження місцевої ради використовуються в окремих випадках протиправно та свавільно і має багато негативних наслідків, у тому числі:
1) Кредитори комунального підприємства не можуть реалізувати своїх Конституційних прав як стягувачі у виконавчому провадженні на підставі виданих судом виконавчих документів.
2) Кредитори не можуть реалізувати своїх Конституційних прав у справах про банкрутство для повного або часткового задоволення визнаних судом грошових вимог.
3) При припиненні провадження у справі про банкрутство лише за фактом прийняття місцевою радою рішення про уведення імунітету для боржника після порушення справи про банкрутство порушується Конституційний принцип рівності сторін перед судом. Порушення полягає у тому, що місцева рада звільняється на практиці від необхідності доведення у суді тих обставин, на які вона посилається як на підставу прийняття рішення про судовий імунітет.
4) Неповага до закону як регулятора суспільних відносин з боку кредиторів.
5) Неповага до права людини і громадянина з боку органів місцевого самоврядування.
6) Неправда та обман з ознаками шахрайства у поведінці і діях органів місцевого самоврядування відносно чесних і добропорядних кредиторів комунальних підприємств, в тому числі по заробітній платі.
2. Практика здійснення права на імунітет комунальних підприємств від процедур банкрутства з подальшим припиненням органами Ради їх господарської діяльності та одночасним вилученням від них майнових активів становить втручання у право власності кредиторів, що означає фактичну конфіскацію (експропріацію) власності кредиторів і порушує статтю 1 Першого протоколу (захист власності), згідно з якою: «Кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів.»
У наведеному нами прикладі із КП через здійснення права на судовий імунітет комунального підприємства - боржника та вилученням місцевою радою і передачею іншим особам майнових активів боржника, кредиторів було позбавлено їх власності у значенні другого речення першого абзацу зазначеної статті 1 Першого протоколу.
У рішенні Європейського Суду з прав людини, наприклад справа Трегубенко проти України (заява №61333/00), Суд повторив, що позбавлення майна може бути виправданим лише у випадку, якщо буде показаний inter alia, «Інтерес суспільства» та «умови, передбачені законом». Більше того, будь яке втручання має відповідати принципу пропорційності.
3. Через такі дії місцевої ради кредитори приречені на довічне невиконання судових рішень про стягнення коштів на їх користь. Також кредитори не отримають виконання судових рішень, ухвалених у процедурах провадження у справі про банкрутство про визнання їх грошових вимог до боржника, які по своїй правовій суті є рішеннями, що підтверджують право кредитора на стягненя боргу (повне або часткове задоволення вимог в ліквідаційній процедурі). Таким чином, і це визнано КСУ,рішення місцевої ради обмежує право кредиторів комунальних підприємств на справедливий судовий розгляд, гарантоване статтею 6 Конвенції про захист прав людини.
4. Через рішення і поведінку місцевої ради кредитори втрачають право на ефективний засіб юридичного захисту, що суперечить положенням ст.13 Конвенції, відповідно до якої кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
Зазвичай місцева рада передає активи комунального підприємства, що припинило свою діяльність, в оренду іншим особам не приймаючи спеціального рішення про їх вилучення. Кредитор комунального підприємства не має правових засобів запобігти вилученню місцевою радою, як власником підприємства, майнових активів від юридичної особи-боржника та передачі їх іншим особам. Кредитор позбавлений права вимагати від місцевої ради повернення належної йому суми на відшкодування матеріальної шкоди. Національне законодавство також не передбачає для державного виконавця певних прав на вилучення майна від осіб, яким місцева рада передала майно боржника.
5. Рішення ради є адміністративним рішенням про здійснення права на імунітет від судових процедур. Розглянуті у комплексі рішення і дії місцевої ради дають нам право стверджувати, що через порушення прав людини місцеві ради без належних підстав збагачуються за рахунок кредиторів підприємств комунальної власності.
Крім того, можна стверджувати, що подібна практика місцевих рад завдає моральну шкоду усім без виключення учасникам правовідносин з підприємствами комунальної власності, оскільки не є справедливою.
6. У наведеному прикладі, якби КП було ліквідовано в судових процедурах, то інтереси суспільства, інтереси місцевої громади і місцевого самоврядування не зазнали би ніякої шкоди. Але від прийнятого рішення ради кредитори боржника зазнали втрат, які їм ніхто і ніколи не компенсує.
Щоб оцінити пропорційність втручання, суд має взяти до уваги ступінь захищеності від самоуправства як наслідку застосованої в конкретній справі процедури.
Суди, що розглядали справу по суті, вважали, що український закон дозволяє місцевій раді здійснити своє право на уведення імунітету від судових процедур банкрутства без обґрунтування мотивів свого рішення як щодо права, так і щодо фактів.
Слід зауважити, що місцева рада, здійснюючи своє право на уведення імунітету, може прийняти рішення до будь-якої юридичної особи, навіть абсолютно непотрібної для інтересів територіальної громади, з єдиною метою – позбавити кредиторів можливості включення майна до ліквідаційної маси і публічного продажу його для задоволення вимог кредиторів. Це право застосовується місцевими радами безсистемно, тобто частіше тоді, коли ліквідатор, який призначений судом, проявляє принциповість і наполегливість у здійсненні своїх повноважень. Використання місцевою радою своїх прав для захисту не підприємства, а, по суті, окремого комунального майна, що знаходиться в користуванні (оренді) у сторонніх осіб розкриває об’єктивну картину буття (існування) об’єктів комунальної власності, яка вказує на серйозні підстави підозрювати, що право місцевих рад навмисно використовується для ухилення від сплати зобов’язань (в тому числі податків), для безконтрольного і непублічного (тіньового) розпродажу об’єктів комунальної власності, для безоплатного або за заниженими цінами використання комунального майна тощо.
Особливу увагу викликає питання пропорційності з огляду на ризик, якого може зазнати кожний кредитор через можливість здійснення місцевою радою щодо боржника права на імунітет, а отже, покарання кредиторів шляхом позбавлення їх власного майна з єдиною метою – запобігти можливому продажу комунального майна в ліквідаційній процедурі. Таким чином, право на уведення судового імунітету тягне за собою небезпечні наслідки, достатньо серйозні для того, щоб кредиторів таких боржників можна було би вважати жертвами цього заходу місцевої ради. Захист місцевою радою окремого комунального майна, яке лише для видимості (про людське око) прикрите ім’ям юридичної особи, від кредиторів, що на законних підставах вимагають належного їм відшкодування, без будь-якої компенсації - не має законних підстав.
7. Беручи до уваги усі зазначені міркування, вважаємо, що, ставши жертвою здійснення місцевою радою права на уведення судового імунітету до підприємств комунальної власності, кредитори зазнають порушення «справедливої рівноваги, що має існувати між захистом права власності і загальними інтересами» (див.,mutatismutandis, рішення у справах «Спорронг і Льоннрот проти Швеції» (SporrongetLonnrothc. Suede) від 23 вересня 1982 року, серія А, № 52, с. 28, п. 73, і «AGOSIпроти Сполученого Королівства» (AGOSIс. Royaume-Uni)від 24 жовтня 1986 року, серія А, № 108, с. 19, п. 55, та с. 21, п. 62).
Європейський суд з прав людини також нагадував, що однією з вимог «справедливого розгляду» є «рівноправність засобів», яка включає обов'язок надати кожній стороні розумну можливість представити свої інтереси за умов, які не надають очевидної переваги супротивникові (див. рішення у справі «Домбо Бегер Б.В. проти Нідерландів» (DomboBeheerB.V. c. Pays-Bas) від 27 жовтня 1993 року, серія А, №274, с. 19, п. 33). Однак у наведеній справі щодо КП розгляд по суті справи про банкрутство та справи про визнання протиправним рішення місцевої ради про застосування імунітету не надав кредитору такої можливості: з одного боку, суди, що розглядали справу по суті, дозволили місцевій раді обмежити обґрунтування рішення про уведення імунітету лише оголошенням самого рішення про включення боржника (банкрута) до певного переліку, що надто коротко і надто неконкретно для того, щоб дати змогу кредитору представити розумне заперечення такого рішення; з іншого боку, ці суди не дозволили кредитору довести, що юридична особа-банкрут – взагалі не є підприємством і до нього не можна застосовувати судовий імунітет.
Рішення радине відповідає праву, яким вона наділена за законом та є недоброчесним. Причину у прийнятті місцевою радою таких рішень ми вбачаємо у дискреційності повноважень Ради та у зловживанні Радою своїми повноваженнями. Як висновував Європейський Суд з прав людини, у разі, коли обмеження завдає шкоди самій суті права, то "обмеження не буде сумісним з пунктом 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не має правомірної мети і якщо відсутнє пропорційне співвідношення між вжитими засобами та поставленою метою" (справа "Осман проти Сполученого Королівства" від 28 жовтня 1998 року).
Як зазначається в Указі Президента України «Про Концепцію подолання корупції в Україні "На шляху до доброчесності" від 11.09.2006р., №742/2006, для розв’язання проблеми забезпечення доброчесності в органах місцевого самоврядування слід вдосконалювати інститут державної служби та адміністративних процедур у цих органах. Саме у цих сферах спостерігаються тенденції до посилення корупційних ризиків, серед яких необхідно виділити, наразі, непрозорість та недосконалість процедур прийняття управлінських рішень (можливість створення і використання альтернативних (тіньових) адміністративних процедур, неврегульованість проблеми застосування дискреційних повноважень), суперечність у повноваженнях державних органів, зокрема конфлікти контрольної і дозвільної функцій, контрольно-дозвільної і господарської функцій та інші.
Важливу роль у досягненні зазначеної мети ми вбачаємо у практиці судової діяльності та вдосконаленні законодавства.
_03_03.png)
